9月1日实施的《苏州市人民防空工程管理办法》（以下简称《办法》），是我市近几年来人防工程建设与维护管理认真贯彻《中华人民共和国人民防空法》与《江苏省实施<人民防空法>办法》经验的重要积累，是对市政府1号令《苏州市人民防空工程使用与维护管理办法》与6号令《苏州市人民防空工程建设管理规定》的补充与提高。它体现了我市各级人防工作者在新的历史条件下对人防工程建设管理的积极探索与认真实践，体现了市人防办领导与机关改革创新、与时俱进的时代精神，也体现了苏州市政府对全市人防工作的充分肯定和高度重视；是我市人防步入法制化快车道的显著标志。我处在认真学习、领会精神实质的前提下，现就《办法》中涉及的几个问题谈一点粗浅看法。
一、单位人防工程的管理
《办法》第二十七条：对长期闲置产权不明且可使用的人防工程，人防主管部门可以统一安排使用。人防工程所在单位应当办理移交手续，并在出入通道、进排风孔、水源、电源等方面为使用单位提供方便。这里所指主要是“单位人防工程”。到目前，85年前建造的单位工程我市约有170余个计约80000余M2。
（一）单位工程的概念。是指建于计划经济时期70年代后，行政机关与厂矿企事业单位遵照毛主席“深挖洞、广积粮、不称霸”的指示，结合单位基建项目部分由市人防办拨付“三材”、由单位提供劳动力而建设的人防工程。工程分布主要在古城区。
（二）单位工程的产权问题。《办法》中所指产权不明，主要是因为其投资模式与近十几年来单一的投资方有着很大的区别。但究其根本属性，按照《人民防空法》对人防工程产权的界定与以国家、集体投资占主导地位的历史现实，还应该是“公有”，因此，产权属国家所有。
（三）单位工程的特点。单位人防工程是一定历史条件下的产物，其主要特点表现在：
一是市人防办参与投资建设。其原材料有的是由地方政府或主管局划拨，有的是单位自筹，也有的是由市人防办无偿支援钢材、水泥等。尤其是目前市人防办具有一定份额的工程，当时都是由市人防办出资或者以材料作为投资。
二是工程建设的年代较早，结构或设施简陋。如到1987年底，全市平战结合中使用的154个工程计85573M2中有约80%以上的都是单位工程，因此单位工程的开发利用是“九五”以前的重点。但是，到2000年，单位工程（包括城墙工事）的使用率已不足23%。其主要原因是这些工程许多是建于80年之前，结构简单、内部设施简陋，被作为“维持工程”或者“早期工程”处理，已经不适合用于开发利用。
三是原来使用管理单位多数已经改制。随着前几年我国经济的转型，一些国有或集体所有制企业“关、停、并、转”。改制时，由于人防工程的本质属性为国家和我市人防办的严格管理，人防工程都没有被列入资产评估；改制后这些工程一度出现了“无主”状态，其使用权被所在的行政区转移为人防办所有。据不完全统计，此类工程我市区目前约有110个计33000余M2。
四是近几年在逐渐减少。随着我市城市改造规模的不断扩大，以前建设的部分单位工程与现今城市建设的规划不一致，需要加以拆除；苏州市“退二进三”政策的实施、有些企业被外迁，其土地被政府收购后另作它用，在这些土地中的单位工程因为与新的建设相冲突而需要拆除；环古城风貌保护工程建设中，也有部分单位工程被申请拆除。还存在个别工程被非法拆除的现象。
（四）单位工程的管理要点。单位工程因为其特殊性，在管理上与普通的结建工程有些区别。主要表现在：
一是需要完善将“无主”单位工程收归国有的法律手续。一些已改制的单位人防工程，当出现“无主”现象，其使用权由所在行政区划内人防办接收，在全国不会是个别城市的现象。《办法》二十七条规定了“人防主管部门可以统一安排使用”，但是，这种使用权的过渡与转移，至今没有相应的法律文件给以认定，事实上存在并不等于法律上有依据。市、区人防办一方面要了解单位工程中哪些使用权已转移为人防办所有，哪些还是由原来的单位在使用（或已不使用），哪些虽然没有转移但其使用权已经易手。另一方面，要对使用权目前事实上已转移为市、区人防办所有的工程进行调查登记，建立使用权过渡的档案资料；有可能时，相当的行政机关应下达其使用权收归为国有的文件，从法律手续上承认这些工程的使用权已经属于当地人防主管部门。
二是加强对使用权属的监管。我们发现，少数工程随着单位的改制，地面建筑物产权的变更，其使用权属已经有了改变，甚至有了多次改变；有的工程目前虽然没有发生变更，但在市场经济条件下也随时有可能改变。以住由于缺少有效监管，对这种现象人防部门并没有能及时控制，即使在《办法》的第二十八条中有“人防工程使用权的转让、抵押、租赁，所有权人或者使用权人应当向人防主管部门备案”之一条，但是如果不是随着对上部建筑物产权变更时一并明确其人防工程使用权变更（不变更），或者在人防工程使用权登记制度没有能真正实行的情况下，这类现象还是很难避免。尤其要防止少数工程长期“无主”，一有发现应及时依据《办法》将其使用权转移为当地人防部门所有。
三是责成受让人在取得使用权的同时，必须承接对工程维护管理的责任与义务。单位工程，包括在近几年建设的许多结建工程，今后其使用权的转让还会经常发生。受让人在取得了工程的使用权后，由于以前缺乏对人防工程的认知与管理经验，而往往会重视了其使用功能而忽略了其管理的责任与义务，因此，各级人防工程主管单位应对受让人进行人防工程知识的简单培训，告知其管理的基本常识，责成其必须承接工程管理的责任与义务。
二、人防工程的拆除补偿
《办法》第三十四条、三十五条：人防工程“确需拆除的，应当按照管理权限经人防主管部门批准，并按照拆除的人防工程面积、等级补建或者缴纳人防工程易地建设费”；“缴纳人防工程易地建设费按照原有人防工程等级的现行重置价标准缴纳”。拟定的主要依据是《人民防空法》与省人防办对人防工程拆除补偿的有关要求。这在近年来我市大规模城市改造中保障人防利益不受损害起到了非常好的作用；我办在具体办理拆除审批行政许可时，严格执行了省里的标准。但是，一些申请单位对此颇有诟病，认为笼统地实行一个标准是“霸王条款”。笔者也有同感，现分析如下：
一是是否应当承认人防工程的评估价值。一方面，已竣工的人防工程，在城市防护体系中已经完成了一段时间的防空袭职能，也就是说，在和平年代，人防工程虽然没有因防空袭启用，但它的存在已经在城市受敌空袭威慑中起到了一个阶段的防护作用。进一步说明，如果一个工程明年已到设计时限，但今年需要拆除它，我们还是依现行的重置价来办理拆除审批中的补偿手续，这是很难让申请单位接受，也有失公允。另一方面，有些建设年代久远的工程，或许它已经不可以使用了，但是因为它是在特定的历史条件下修建，有着类似于“文物”的价值，而在城市建设中又无法保护时，在拆除补偿时也不应该简单地以“重置价”来处理。因此，人防行政部门的执法依据应当更人性化，应当建立人防工程拆除行政许可中补偿的社会化评估机制。而且，对自建人防工程的资产评估，已经作为人防部门自身财务管理的普遍做法，如果这种由国家人防办规定的“重估系数”在建筑物评估中得到了国家的认可而且普遍运用的话，其评估价或许还要高于目前的补偿价，那就更应该认真研究后加以推广应用。
二是是否应当承认使用单位的部分利益。遵循“谁投资、谁使用、谁管理、谁受益”的原则，人防工程的使用权由建设单位所享有，如果该工程必须拆除，在行政许可时，就是终止或者可以认为是剥夺了该单位的使用权益。如果是补建，而且补建后工程的使用权还是由原使用单位所享有，那是在情理之中；但是目前有关人防的法律条文只允许申请单位将拆除补偿款全额缴纳给人防部门，或者补建工程的使用权是否交由原使用单位还缺少明确依据，通常的做法是收归国有，这让原使用单位很难理解并难以接受，在实际工作中也容易产生许多矛盾。今年我市在轻轨建设中，可能涉及此类情况的有二个工程，其中一个已进入了申请拆除程序，原有使用权的单位就提出了异议，轻轨公司的人员多次询问我们有没有更为明确的法律依据，我们只能对其表示遗憾，目前还拖着未办。另外一个可能申请拆除，是市立医院西区，竣工后才5年，用于该医院门诊停车，如果拆除且补偿款都缴纳给我市人防办，工作会非常难做。
三是是否可以考虑工程的质量差别。人防工程除了建设时间有别，其工程的防护等级、内部设备的安装以及其所处的地段也有较大差别，防护等级与是否安装了设备或者设备是否还可以使用，在拆除后的重置价是不相同的；其所处地段不一样，其使用价值也不尽相同。因此，在拆除补偿中执行一个重置价标准也不尽合理。《办法》第三十四条，已经涉及了工程等级不同而重置价可能不同，需要我办今后对拆除补偿标准进一步研究。
人防工程的拆除行政许可，虽然不会是社会性的公共问题，但毕竟直接涉及到建设单位或使用单位的利益，处理不好会给城市建设改造留下后患，为公平、公正地行使人防的行政权力，从和谐、民生理念出发，笔者认为，省、市人防办，尤其是省人防部门应对其拆除补偿的标准进行符合实际的认真界定。
三、人防工程的成片连通
《办法》第七条：城市地下建筑的规划、……形成以城市地下交通干线、地下商业娱乐设施、地下停车场、地下通道等组成的地下防护空间。《办法》从地下建筑规划的角度，使我市人防工程成片连通有了美好的前景。笔者认为，如果利用我市当前轻轨建设的大好时机，尽快规划对部分地区已建工程进行大规模的连通改造，有效地提高这些工程的抗毁能力与战时防空袭保障能力，会使我市地下防护体系日臻完善。
一是我市在历史上非常重视人防工程的连通。78年竣工的“784”疏散干道，就连通了苏州中学、苏州卫校等6个单位工程；80年竣工的“人民路干道”，连通了苏州五化交、察院场、公安局等5个单位工程和自建工程；但令人不解的是二个干道工程相差仅300余米，而当时并没有连通。随着城市改造的进程，人民路干道工程已名存实亡，“784”工程也仅成了城市中心的一小部分而不能起到对人口的疏散作用，其连通作用至今还是明显的。富仁坊工程在设计建造时就考虑了要和今后轻轨相接的预留口。近十几年来我市工程建设总量有了巨幅增加，但因为大都是开发商依法建造，而有关法规中并没有指定其法定连通任务，其成片连通需要市人防部门统一规划进行。
二是当前的轻轨建设为我市人防工程的成片连通带来了前所未有的机遇。在建的轻轨1号线，从干将路下穿越苏州主城区，自西环路向东至东环路沿线有1000M2以上的工程11个计83000M2，尤其是其中有几个近万至二万余平米的骨干工程。如果考虑向西延伸，可以与市人防指挥所相接：在商交所附近向南可以与市委、市政府的地下工程相接；在乐桥以东50M以内通过玄妙广场或者观前酒店公寓，可以与观前地区的大片工程相连；如果在公园路向南延伸100余米，可以与园林局工程、再向南可与市民防救援中心、公园会堂、民治路238号等工程相接。规划中将建设的轻轨4号线，从人民路下穿越主城区，自南环路向北至火车站沿线有800M2以上的工程18个计33800M2（不包括将建的火车站与地下二层的美罗南侧大型人防工程）。如果在苏州中学附近向西约50M，可以与“784”干道相通；在市立医院本部向西不到100M，可以连通附近几个专业队工程；通过1号线或者五化交（美罗）等工程，可以连通观前地区的大片工程，并与轻轨1号沿线工程相通。当然，轻轨建设与沿线的人防工程相连通，需要巨额经费保障外，其中还有许多复杂的技术问题，恕难对之进一步的分析与讨论。
三是近期可以考虑对观前地区的大片工程规划连通。东至监顿路、西至人民路，南至干将路、北至因果巷的观前地区，是苏州市主城区的第一中心，在包括以上四条道路两侧不足1平方公里的区域内，现有人防工程约46个计近11万M2，其工程体量之大、密度之高，是其它地区所罕有。而这些工程主要集中在观前街的南侧与干将路的北侧，自东的碧凤坊工程向西到人民商场、华鼎大厦等工程，基本上一个挨着一个。观前地区整治时，东部由平江区投资建设的几个工程已经相连。如果以富仁坊工程为中心，向南向北、向东向西，将中间的几个地下工程稍加改造成人防工程，工程间的距离一般才十几米，最远的距离2处也就二、三十米。因此，将之连通的工程量并不十分浩大；而工程相隔的一般都是小巷，连通施工也有可能。 |
苏公网安备 32050802010731号 网站地图
