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浅议城市地下空间开发市场化过程中民防部门的职能定位

时间:2011-12-01 09:00 来源:昆山市民防局指挥通信科 访问量:
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人类开发和利用地下空间已经有悠久的历史,中国在地下储粮已有5000多年的历史。敦煌、云岗、龙门三大石窟群也是中国古代杰出的地下工程。公元前8世纪到前5世纪,中国的铜矿矿井就有竖井和斜井,深达40米以上。公元12世纪后,欧洲工业逐步发展起来,也挖掘了不少矿井和巷道。1825年英国建成了世界上第一条铁路线后,全世界范围内开始修建铁路隧道。
进入20世纪,人们开辟了地下空间利用的新领域。修建了地下水电站、地下储油库,以及在地下储存液化天然气等。随后逐步有计划地将废旧矿坑、矿井、隧道和大型下水道等改建成地下飞机工厂、兵工厂、军械仓库等。30年代初,日本首先在地下铁道出入口的通道两侧设置商店,随后开始兴建地下商业街。40年代初,瑞典在岩石中建成了世界上第一座地下污水处理厂,并首次利用地下岩石水封洞库储存石油。
第二次世界大战期间,参战国的地面工厂和民用建筑都遭到了很大破坏,而构筑在隧道、溶洞和矿井内的地下工厂、仓库、军事设施等,则安然无恙。战后,许多国家都有步骤地把一些重要的工业和军事工程转入地下,并在城市中大量构筑平时和战时两用的地下民防工程。70年代以来,随着现代科学技术和工业的发展,地下空间的利用逐步转到保护地面环境、节省能源、解决城市交通等方面。前阶段,就在全世界都在大兴土木争抢“第一高楼”名号之际,有建筑设计师却突发奇想,认为可在墨西哥首都墨西哥城兴建一座深入地底300米的“倒立摩天楼”,这座摩天楼一共有65层楼,集住宿、购物、娱乐、文化交流等功能于一身。据英国《每日邮报》12日报道,倒立摩天楼占地240米×240米,将坐落在墨西哥城主要广场,形如一个巨大的倒立金字塔,全部采用自然光与管道通风。这样前卫的建筑物为什么会被设计建造在墨西哥城呢?据设计者苏亚雷兹介绍,墨西哥的法律严禁破坏历史建筑,也限制建筑高度不得超过八层楼,“但这座城市实在太需要翻新一下了,我们没有地方安置大楼,只能深入地底”。
笔者在此文中主要讨论城市地下空间开发中作为民防部门的职能问题。
人口的不断增长,城市化水平不断提高,汽车普遍进入家庭,我们发现我们的城市越来越拥挤,当土地资源越来越稀缺的情况下,国内许多城市都把眼光瞄向地下空间的开发与利用。人们逐步认识到地下空间和地面建筑内部空间相比具有许多优越性:恒温,能较好地绝热和蓄热;抗震性能强;隐蔽性好,能经受和抗御武器的破坏;气密性、遮蔽性、隔声性均良好,并能收到保护环境的效果;具有良好的地下水保持性;节约用地;空间开挖有很大的灵活性;可综合利用,具有很好的商业价值。当然,地下空间内部有见不到阳光、温差小、湿度大、空间封闭压抑、空气不易流通、人员活动不自在、环境噪声级增强、微生物繁殖快等缺点,这也是人们在日益关注,并在进行研究解决的问题。地下空间作为一种人类共有的资源,它与土地资源一样,其开发利用也必须遵循市场化的原则。那么,作为民防部门,在城市地下空间开发开发过程中有哪些职能定位呢?笔者以为主要有如下四个方面:
一是相关政策的制定者。目前,在那些大城市,到地下车库停车取车,坐着地铁出行,在地下商业街闲逛……地下空间已经成为我们日常生活中不可或缺的部分。前两年,广州市人大代表听取了广州市相关政府部门关于地下空间开发利用情况的报告。综合性地下空间开发项目已建和在建建筑总面积已超过100万平方米,未来5年待建建筑总面积预计也将超过100万平方米,广州市正努力建设一座规划合理、安全有序的“地下城市”。上海更是在地下空间的开发与利用走在全国的前列。
然而由于我国目前关于城市地下空间开发的权限、体制、标准、规程以及物权归属等问题没有一部完整法律来规范实施,具体操作缺乏统一规划、统一标准、统一管理。目前城市空间开发存在着多头管理与无人管理并存的现状。完全凭着城市政府部门领导的随意决策,缺少规范的审批、监管等环节。所以我国对地下空间的开发利用管理工作,尚无正式法律、行政法规的制定与实施,只有建设部2001年颁布的《城市地下空间管理规定》,其法律效力有限。其它与地下空间有关的规范内容也分散在《城市规范法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《人民防空法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《建筑法》等诸多法律中,不能形成完整立法体系。因此笔者认为加快制定《城市地下空间开发管理法》,而这一法规的制定,必须由肩负着战时备战,平时应急责任的民防部门来牵头制定。也就是由国家人防部门提请全国人大会同建设、规划、交通、土地、环保、卫生、消防、税务、财政、水利、电力电信等部门一起尽快的起草这一相应的法律与实施办法。
二是地下空间利用的组织者与实施者。各级民防部门义不容辞的应该是地下空间开发利用的组织实施者。目前,我国实行的是国土资源、城市规划、建设、电信、电力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、绿化、环保、水电、国防、文物保护等各行政管理部门各司其职,分别代表国家对地下空间相关的开发利用行使管理职权。如上海,市政工程局管人行过街地道、越江隧道等基础设施类型的地下工程;市建委管地下管道建设和一般地下工程建设;市民防办管民防工程。如果不是地上地下一体开发建设的工程,而是单独建设地下工程,向哪个部门提出申请,接受申请部门根据什么来核发规划许可证,如何发放规划许可证,怎样发放物业权证或使用权证,这些都不明确。
再者,地下空间的特殊性在于一旦开发利用,地层结构不可能恢复到原来状态,已建的地下建筑物的存在将影响到邻近地区的使用。这决定了制定和实施城市地下空间开发利用规划的严肃性。因此,必须尽快以法律形式规范地下空间的开发利用,同时确定各地以民防行政部门为行政审批的主体,对各个城市地下空间开发利用进行科学合理的规划,减少对地下空间资源、环境和设施的破坏和浪费。根据规划,依法有条件的对地下空间资源有计划的推出开发标的,组织市场竞拍,进行市场化运作。
在制定的相关法律规范里,应该明确地下空间的所有权属问题,哪些是属于国家所有,哪些是属于开发商所有。国家所有的可以通过怎样的途径出让和转让使用权。可以确立地下空间的开发利用的两种形式:公共利益的地下空间开发利用和商业性质的地下空间开发利用;基于公共利益进行的地下空间,国家可以采取出让的方式,基于商业性质的地下空间的开发利用,应采取招标投标的方式。这些地下空间开发从立项到市场化挂拍,再到规划设计,监理、施工都应由民防部门来承担。因为这里除了民用建筑的要求以外,还有着军事上的规范标准。
三是地下空间开发的积极参与者。各地民防部门应对所在城市的地下资源开发利用进行统筹安排,涉及到百年大计的人口稠密,交通节点的地下空间开发,既可以向社会招标开发,但一些重要的工程,应由民防部门实施。可以像土地部门实行土地储备一样,对地下空间资源进行储备,逐步有序开发。民防部门可以利用其民防管理站等社会事业性质的内设机构,成立地下空间开发有限公司,对重要的地下资源进行社会化运作,市场化开发,公司化经营。除了利用人防规费、市政府财政资金投入开发以外,还可以引进创投公司,民营资金进行合作开发。每年根据城市建设规划需求以及地下空间利用总体规划,选择一两项地下空间开发工程作为市政府实事工程,为推进城市建设的现代化,疏导人流车流,缓解交通作出贡献。这样才是主动地融入经济建设,推动经济建设和城市发展。
四是地下空间利用的主要管理者。城市地下空间开发利用,涉及到许多方面,首先是地下空间利用的总体规划。每个城市地下空间开发利用的总体规划要符合城市现代化发展的需要,民防部门需要进行信息调查,在此基础上科学合理地利用开发空间资源。民防部门应牵头负责地下空间开发利用的规划制定,会同相关部门对城市地下空间规划依据《城市规划法》的规定进行审批和调整;二是对具体工程建设的管理。对于地下空间开发的标的公示、招标,前置条件的设置,军事的、民用的建筑设计要求的审批,尤其是在地下空间的工程管理方面,应确立地下空间建设的选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等的申请、办理程序,对地下工程的勘察设计、设计审查、施工环节、竣工验收等进行全时全过程监管;三是在地下空间工程竣工投入使用的后续管理。民防部门应及时出台科学的地下工程管理规定,并加强日常的管理,做到管理制度化、规范化、经常化。地下空间一旦发生火灾、水灾、及有毒气体、化学品泄漏等的突发事件,其应急逃生与救援,要比地面建筑困难百倍,必须对地下工程设施、经营场所从严管理,防患于未然。四是对地下空间开发利用的鼓励。由于地下空间利用开发建设的成本是地上建筑成本的数倍,在建设过程中又有许多不确定因素,后续管理上的难度与成本也比地上建筑要大得多,所以,各地民防部门还应根据各个城市的具体情况,出台相应的优惠政策,在税收、规费等方面给予足够的优惠,鼓励与引导地下空间的开发与利用。
总之,地下空间作为一种新的资源进行开发和利用,是当今城市现代化建设的发展趋势,地下空间开发方兴未艾,其应用的领域越来越广,既可以大力发展城市地下交通、平时和战时两用的地下公共建筑、节约能源的中小型地下太阳能住宅、多功能地下室;也可以在人流密集的商业中心建设地下商城;还可以建设能源的地下储存,高放射性核废料和工业垃圾的地下封存;又可以进行地下溶洞风景资源的再开发;普及防灾和供战争防护用的地下建筑,包括防止自然灾害和人为灾害的地下工程、军事工程和人防工程等等。各级民防部门在地下空间的开发利用方面应该敢作敢为,大有作为,主动作为,这样才能扮演主动融入经济社会发展,推动经济和社会发展的重要角色。
 
二○一一年十一月十四日

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