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人防工程规划编制浅析

时间:2011-12-01 09:00 来源:昆山市民防局人防工程管理站 访问量:
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城市规划是人类为了在城市的发展中维持公共生活的空间秩序而做的未来空间安排的意志。从本质意义上,城市规划是人居环境各层面上的、以城市层次为主导对象的空间规划,具体来说是确定一个城市的性质、规模、发展方向以及制订城市中各类建设的总体布局的全面环境安排,包括选定规划定额指标,制订远、近期目标及其实施步骤和措施等工作。政府通过规划来调控城乡建设和发展,合理和节约利用土地,正确处理近期建设和长远发展、局部利益与整体利益、经济发展和环境保护、现代化建设与历史保护的关系,以实施可持续发展战略。归根到底,规划就是为了保证人类文明的持续与发展。
在市场经济体制下,城市规划的本质任务是合理地、有效的和公正的创造有序的城市生活空间,包括实现社会政治经济的决策意志以及实现这种意志的法律法规和管理体制,同时也包括实现这种意志的工程技术、生态保护、文化传统保护和空间美学设计,以指导城市空间的和谐发展,满足社会经济文化发展和生态保护需要。
形象地描述人防工程,就是在普通地下室的基础上按照设定的武器效应进行建筑结构和设备防护。人防工程规范规定了使用状态下的各种力学效应,即认为结构是安全的,即人防工程既要满足一般民用建筑设计规范以外,还要满足《人防工程战术技术要求》,就是人防工程除了要满足平时使用安全外,还要满足战时抵抗预设当量的核武器乃至常规武器爆炸时,在距爆心投影点预定位置上产生的各种力学效应,除此之外,还要具有抗早期核辐射、生化武器效应的能力。由于人防工程是结合新建民用建筑修建的,因此通过编制人防工程规划并落实人防工程建设,使人防工程形成布局合理、配套齐全的工程防护体系,有着十分重要的战略指导作用。
随着城市化规模的快速膨胀,城市总体布局更新相当迅速,城市文明内涵的不断充实与完善。和平与发展是世界发展的二大主题,但人类的道德底线被不断突破,形式多样的社会危害严重影响了社会和谐与文明进程,因此人防工程规划的编制在建立战时防护体系的同时,更要以社会需求为前提,充分结合现阶段科技手段,才能在新一轮的城市建设中发挥应有的作用。
当前我市已编制了《昆山市人防工程规划》(2006-2020),2008年、2009年又先后编制了《昆山开发区人防工程规划》、《花桥经济开发区人防工程规划》,但上述规划还是侧重于战时防护功能的实现,仅局限防空袭行为,这主要是因为人防工程规划编制人员对现代城市灾害的研究不足,以及受城市产业布局及经济发展需要的限制所造成的。
第六次全国人防工作会议提出,人防工程建设要融入社会经济发展的各全层面,人防工程建设目标逐步向“战时防空、灾时救灾、急时应急”转变,因此有必要对现行人防规划编制进行探讨。
一、根据城市公共突发事件的应对需求,将人防工程的防灾功能落实到人防工程规划中。
从完整意义上来分析,健全城市的防护体系、提高城市总体防护能力要求,与发挥人防工程平时对城市经济和防灾服务的功能要求是相辅相成的,从人防规范对人防工程的力学效应设定的就可见一斑。同时当局部战争发生或者是人口密集区域、重要经济目标在受到危害侵袭时,由于受地面建筑的限制,为人和物实施保护而采取的人员疏散、地面伪装等措施实施难度相当大,同时为了灾后能迅速恢复重建,除了疏散途径外,唯一也是最有效的方法是转入人防工程进行掩蔽。
虽然城市防灾规划的编制还有待于进一步深入研究,应对公共突发事件的处理手段还不多,但就人防工程规划而言,在保障战时掩蔽功能的基础上满足安全范围内人员的紧急疏散还是具备条件的,这是人防工程的力学效应决定了人防工程比普通民用建筑具有更强的抵抗力学效应能力所决定的。朝鲜半岛延平岛炮击事件中韩国的紧急疏散就是一个很好的案例。因此结合城市区域功能布点要求,根据人员分布和物资输送情况,将防灾内容纳入到人防工程规划中,具有现实意义。而且,实现“防空防灾一体化”,切实做到防患于未然,本身就是人防工程规划的基本目标,也是实现人防工程“三个效益”的根本要求。
二、适应城市发展新趋势,融入城市地下空间开发规划。
现行的法规规定人防工程的建设原则是“结合城市新建民用建筑”。受地面建筑平面布置的限制,相应的人防工程从规模设定、平面布置、防护要求等都很难形成体系,虽然规范要求预留连通口,但实际上受地面建筑分布的影响很难实现。同时城市化进程不断加快,对城市功能的要求越来越细化,加上《内瓦公约》日渐获得世界公认,人防工程的“宜散不宜聚”、“宜小不宜大”的理念也越来越不适应现代城市的发展需要,因此建设的、功能齐全的人防工程不仅可以节省大量的建设资金,同时也为人防工程的平时开发利用创造了条件。
二十一世纪是开发利用地下空间的世纪。受到有限的土地资源的制约和城市空间密度及现行体制的限制,开发利用城市地下空间已成为政府创造又一个适宜创业发展和居住生活的现代化中心城市的又一个良好的发展契机。地铁、地下商场、地下商业街和地下综合体等项目不仅改善了城市地面环境,保证地面有更多绿地、可以建更多广场,缓解了市内交通的拥挤状况,同时结合地下空间开发建设有防护能力的地下工程,也是高科技局部战争条件下增加城市防护能力、预防和抗御自然和人为灾害的最重要手段。
因此结合地下空间开发规划建设人防工程是当前完善人防工程防护体系、提升城市综合防护能力的最有效途径之一。
三、服务区域经济发展需要,整合有限的人防工程建设资源。
结合区域经济建设的需要,主要是结合城市分区规划和区域产业发展规划纲要,其实施主体多以各开发区为主。城市分区规划是指根据已编制的城市总体规划所做的局部地区的规划;产业发展规划则侧重于充分挖掘利用现有资源,通过产业的选择、产业发展规模的评价、产业布局的合理化等手段提高区域的产业竞争力。当前各经济开发区根据区域经济发展需要,以工业生产(包括企业总部、研发基地以及仓储物流等配套服务区等功能性产业)、生活居住、商业配套等要素进行功能区域划分,并以局部经济发展带动城市总体经济发展为目的。分区规划的编制侧重于区域经济发展的功能需要,产业规划的编制侧重于产业布局的合理性,因此人防规划应以大力扶持经济发展为出发点,不拘泥于地面建筑的功能、形式,充分运行政策调控机制,结合区域功能分布规划,充分整合人防建设资源,采用集中建设、重点设防等多种手段,将功能产业区的规模较小、较为零星的人防建设指标集中于居住区、商业区进行建设,一方面有利于减少企业的建设成本和运行管理成本,加速区域经济的形成与发展,另一方面也有利于地下空间的整体开发,促进人防工程的平战结合水平,同时也有利于人口聚居地防护体系的合理布局,为人防工程的平时维护管理创造了良好的社会环境,提高了城市对灾害的防护能力,加快了城市灾后重建的速度。
同时结合城市主体功能区人防规划的要求,平衡、协调、整合开发区等区域人防工程建设资源,本身就是转变人防工程建设陈旧模式的一种有益探索,对区域经济增长的促进与扶持作用是显而易见且十分巨大的,符合和平与发展的主题要求。
四、满足城市人口增长需要,科学规划人防工程防护体系。
当前人防规划的编制与工程建设的审批多以建筑功能、建筑形式等为依据进行实施,这与建设人防工程的宗旨相抵触。人防建设的首要目的是保护人的生命安全,其次是保护为了人的生存而必须的生产资料。因此人防规划的编制必须与城市人口为依据,根据城市人口总量及中长期增长速度和城市疏散情况来确定人防工程的建设总量,并以防护体系建设的要素要求,来确定各类人防工程的建设规模与建设计划。在满足人的基本生存需要的基础上,结合城市重要经济目标的布局规划建设相应的配套防护工程,并尽可能地将防护体系的点、线、面联接成片,以最大限度地发挥地下防护体系的作用。上世纪四十年代的地道就是一个很好的参照实例。
其次,人防工程是国民经济和社会建设的重要方面,作为现代城市建设基础设施的一项重要内容,人防工程具备社会公共属性,但随着社会物质财富的不断积累和社会文明的不断进步,充分发挥社会个体的积极性,鼓励具备条件的社会个体建设具体个体特性的人防工程,不失为当前人防工程规划建设的一个新的尝试,尤其是瑞典等国家推广的家庭防空避难所等,这对提高整个人居环境的防护能力也是一种很好的有益补充和完善。
城市发展的最终目的是为了人能更舒适的生活。追求经济效益的最大化是市场经济的本质,但因其忽略了城市基本要素配置的合理性,也就成了市场经济最大的悲哀。就人防工程规划而言,保证人员的生命安全是最根本的目标,具体体现就是要形成功能齐全、配置合理的防护体系。2009年江苏省民防局编制的“人防工程科学评价体系”就明确了各类人防工程的配置标准,即人防工程总量中,专业队工程应占2~4%、医疗救护工程占4~6%、、物资配套工程占8~12%。但在实际的人防规划编制中,由于行政、社会、经济的需要,往往缺少必要的评估而随意调整体系要素的比例,这对整个防护体系而言是很大缺陷。换言之,在战时或灾时,由于体系要素的安全容量不充足,将造成人员与物资、抢险与掩蔽、生存与救治等产生矛盾,导致不必要的人员与财产损失。
五、结合地域备战救灾需要,发挥协作协防、共同发展作用
由于城市总体规划的编制以特定区域为编制对象,以城市经济建设为主线,局限于地域经济的幅射与对接,现行人防规划的编制基本上局限于个别行政区域的城市总体规划,对地域抗震、救灾等防护体系的研究相对较为薄弱,在规划防护体系时仅根据本行政区域的要求配置相应的建设容量规模。目前城市化进程的速度越来越快,城市的建筑密度越来越高,外来人口所占比例越来越大,虽然不少地区编制了应急预案,但地域内一旦真正出现灾害事故,人员及相关物资的疏散量十分巨大,地域内的相邻城市由于容量不足,极易导致接收却不能安置或安置却不能生存等现象的产生。当前“长三角”、“珠三角”等区域经济体应运而生,人防工程规划也有必要从地域战略高度来规划防护体系的建设与利用,这也有利于地域内经济的协调发展。
城市总体规划是城市建设和发展的纲领性文件,内容涉及规划区域内的政治、经济、文化等各个方面,人防规划是隶属于总体规划的一个控制性详细规划,人防规划只有以城市总体规划为依据,充分结合人防需求,从实际出发,以科学发展观为引领、以建设和谐社会为目标,也唯有如此,才能使城市的功能更完善,真正使广大人民群众的生命和财产得到有效保障。
 
二○一一年十一月十五日)

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