第六次全国人民防空会议提出，人防建设要融入社会经济发展体系，要坚持人防建设与城市建设相结合。人防工程建设管理融入城市建设管理体系是人防融合发展的重要内容，是新时期人防事业发展的重要方向。如何更好地结合城市地下空间开发加强人防工程建设，将人防建设深度融入城市建设之中，是新时期民防（人防）实现可持续、快速发展必须着重考虑的问题。
一、当前民防建设融入城市建设面临的难题
（一）民防工程建设与高速发展的城市建设不同步。改革开放30多年，我国的经济可用腾飞形容，根据世界银行发布的数据，1978年，改革开放之初我国的国民生产总值仅1481亿元，2008年达到4.522万亿元，30年增加30倍。2010年国民生产总值更是超过日本，成为世界第二大经济体。在此过程中，工业化步伐加快，中国城市化水平不断提高。2006年全国城镇人口57706万，占全国总人口比重达43.9％。2006年我国东部城市化水平达54.6%。 2006年我国城市总数为661个，其中地级及以上城市287个，生产总值超过1000亿元的城市达到30个，其中12个城市超2000亿元。伴随我国的城市化进程，城市建设如火如荼，但民防工程的建设却没有搭上这列快车，直到1996年《中华人民共和国人民防空法》颁布实施，人防发展才正式启动，此前留下了大量的历史欠账。翻开人防工程的分布图，老城区、中心区很多地方都是空白，如何补上这笔欠账，很是令人困惑。现在一些地方旧账未还，新帐又添，以减免人防工程建设法定义务作为招商引资的优惠手段。中、西部一些县级市的人防工作甚至至今尚未启动。民防建设的滞后性，暴露了城市功能的缺失，面对可能的工程防护需求，不能不令人担忧。
（二）民防资金投入经济效益堪忧。一直以来，人防带着“军”字号，早期建设基本上出于战备需要，只要有战备效益，不须考虑经济效益，基本上只有投入，没有经济收益。直到1978年10月13日，邓小平同志在听取第三次全国人防会议筹备情况汇报时提出了“人防工事要平战结合，平战结合才能靠得住”。首次对人防工程的经济效益提出了明确要求，要求人防工事通过开发利用，取得维护所需资金，实现“以洞养洞”的目标。由于思维的惯性、观念的陈旧和体制的约束，民防资金投入工程建设的经济效益一直不明显。以某地建设的人防工程为例：该工程位于市区黄金地段，投入资金3500余万，建设面积6500平方米，使用面积超过5000平方米。如用于商业开发，每平方米最低租金不低于60元，年租金最少300万元，年收益率达8.6%。而实际使用中，由于政府限定该工程只能用于停车，且自营限制太多，民防部门只能通过公开挂拍，交由第三方经营，每年的实际收入仅25万元，年收益率只有0.7%，远不及同期银行存款利率，反差巨大。2010年，江苏省民防局要求人防工程的投入必须进行经济可行性研究，对没有经济效益的工程一律不得建设，2011年江苏省民防局更是将民防资金投入绩效考评作为年度四项重点工作之一，借以推动提高民防自己投入绩效。但民防资金投入工程建设低收益的现状短期将难以改变，在高企的CPI面前，如何更好的用好手中的钱，我们要努力的地方还很多。
（三）民防部门在城市建设中话语权缺乏。作为城市建设的中坚力量，城建系统中建设、规划、交通、水利、城投、环保、绿化等部门掌握了城市建设的绝对话语权，民防作为城建新兵，话语权不足势必难免。一些地方城市规划、项目规划相关部门自说自话，或根本不通知民防部门到会，或不发给相关会议纪要，视民防部门如无物。又如在很多地方的政府行政服务中心，项目审批大多实现联合机制，其他部门都能联动，唯独民防窗口被排除在外，未经民防审批的项目照样一路绿灯，民防成了别人的哨兵，自家一亩三分地难以看周全，跑漏项目不在少数。某地领导在张家港民防考察时发现：在行政服务中心，没有民防意见，规划不给条件、质监不到场验收、房管不让开盘，项目后续手续都不能办理。一时感慨万分：要是都能像张家港民防这样规范健全，我也不会为了追项目追出满头白发。这位领导道出了基层民防的无奈，在大城建系统中低声乃至失声严重影响了民防融入城市建设的步伐。
二、可以借鉴的江苏民防发展的成功实践
民防建设在重重困难中艰难前行，江苏民防在“创业创新创优、争先领先率先”新江苏精神激励下，成为全国人防建设的先行者，“十一五”指标完成率先全国，民防融入城市建设表现可圈可点，为其他兄弟省份的发展探索出一条可以借鉴的成功之路。
（一）体制改革推动民防融入效应。2006年5月15日，江苏省民防局在宁挂牌。2009年，在新一轮政府机构改革中，经国务院批准，省委、省政府确定将省人民防空办公室更名为省民防局。以此为标志，全省实行民防体制，长期以来制约民防发展的体制瓶颈被打破，江苏民防步入一个新的发展时期，民防建设融入城市建设的步伐不断加快。
在体制改革的推动下，我省大力推进人民防空整体平战结合，逐步与国际民防接轨，认真借鉴世界民防体制建设经验，着眼战时应战、平时应急的“两防一体化”建设，探索民防建设的方法路子，不断加强民防工程建设力度，“十一五”工程建设量是以前建设量的总和，使得江苏的民防建设始终处于全国领先水平。
（二）投资模式的丰富推动工程建设速度。江苏常州民防局，积极探索创新民防投资模式，近年来先后开发建设了河景花园、华丰园等住宅小区，建成了文化宫广场人防综合工程、市博物馆规划展示馆、钟楼和中联地下过街道等工程，参与配合建成了天宁宝塔、常州体育中心、会展中心等一批城市建设项目。据不完全统计，近年来，常州民防参与的大型城市建设项目达15个，其中列入市政府重点工程达到8个。如此大量的投入，仅靠民防自有资金是不可能实现的。在积极引进社会资金的的同时，大胆创新，盘活民防现有资产，利用人防工程进行大量融资，开创民防融资先河。
（三）体系建设提升了工程建设水平。人防工程的建设是一个体系建设，不能完全以总量论英雄。近年来，江苏张家港市民防局围绕总体布局趋向合理，种类齐全配套，比例更加协调，平战转换措施更加完善的建设目标，按照规模达标、功能齐全、布局合理、连接通畅的建设要求，积极研究工程体系建设，构建以指挥工程、专业队工程和配套工程为重点，人员掩蔽工程为主体，布局合理、功能完善、设施配套、转换快捷的防护工程体系。在保持人防工程建设总量较快增长的同时，人防工程体系结构日趋完善，专业队工程始终保持在4%以上，城市综合防护能力明显提高。2005年，结合张家港购物公园建设，建设了0504人防道工程。该工程通过450米长，7.5米宽的疏散干道将总面积5万余平方米的五个人防工程连接，实现了人防工程的规模效益，为全省县级市首创，为人防工程体系建设做了有益的尝试和探索。
三、破解制约民防融入城市建设发展难题的途径
（一）民防发展观念要转变。民防的发展伴随着城市建设而生，城市建设包含着民防建设。人防自成一体的观念必须改变。2001年1月，时任江苏省委书记的回良玉同志在江苏省人防工作会议上的讲话中讲到：“看一个地方的发展，看一个城市的发展，既要看地上的，也要看地下的，既要看经济工作，也要看人防工作。作为一个地区的领导，只有把当前工作与人民的长远利益结合起来，这样的政绩才经得起历史的检验，这样的工作才经得起后人评说，这样的干部人民才能记住你。”民防部门想要有作为，更好融入城市建设，掌握城市建设一定的话语权，就必须克服“难作为”的消极思想，“不作为”的衙门作风和“无作为”的懒惰情绪，以时不我待的敬业精神想事、干事。民防融入城市建设要求民防人必须牢固树立依靠作为求地位的观念，用自己的工作实绩和作为，赢得各级领导的支持和重视，赢得人民群众的理解，赢得自身应有的地位和待遇，赢得更多的话语权。
（二）融入城市建设措施要到位。 2005年10月27日，胡锦涛同志在会见第五次全国人民防空会议代表时的讲：要把人防建设纳入国防动员建设的总体部署，把人防建设与城市结合起来进行，增强城市防空作战能力。这就要求相关单位在编制实施城市总体规划和城市控制性详规时，民防部门要积极参与，全程介入，抓住机遇，确保城市规划充分考虑人民防空工程建设需求，做到城市开发建设与民防工程建设同步规划、同步建设、同步使用，实现城市建设与防空设施建设“三同步”，确保城市地下空间开发利用规范有序。同时，民防部门要以“准军事化”建设为契机，不断提高人员素养，健全规章制度，严格落实法律法规，要做到应建必建，面积不能少、等级不能降，应收必收，人防建设资金颗粒归仓。
（三）民防资金投入要见成效。民防资金是广大市民的保命钱，用好民防专项资金，既是对广大人民群众的负责，也是民防融入城市建设的有效切入口。民防资金的投入一定要做好充分的调研，对项目可行性研究一定要深入细致，民主决策，不搞形式主义和一言堂。要抵制政绩工程、烂尾工程、形象工程的出现，及时组织对竣工工程进行绩效考评，对拍脑袋决策、拍胸脯吹牛、拍屁股走人现象坚决“零容忍”，落实责任追究机制，追究其渎职责任。要以较少的投入在城市建设中产生较大的影响。对已竣工的老项目，要充分开发利用。在保证战时使用效能的前提下，通过开设仓库、生产车间、商场超市、停车库等，提高人防工程开发利用率，加快完善工程体系，增强民防自身造血功能力，积极服务民生、增加就业、繁荣经济。
（二○一一年十月二十九日）
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