引言：
第六次全国人民防空会议明确提出，要把人民防空作为应急管理的重要力量。就目前来看，我国的城市应急管理还处于起步阶段，因此人防部门要在城市应急管理大局中有所作为，就要抓住城市应急管理体系还未完善的机遇，充分认清人防向民防职能转变的巨大空间，主动融入城市应急管理体系，确保实现“战时应战、急时应急、平时服务”的“两防一体化”建设目标。本文结合苏州市人民防空建设的现状，就融入城市应急管理的问题，以如下四个方面为切入点作了浅显的分析。
一、理清民防与城市应急管理的关系
从两者的建设角度看，民防与城市应急管理之间还是存在很多共性的。共性的实现要以需求为导向，以信息技术为手段，通过统一的机制、流程的联动以及资源的共享，推进业务协同，进而实现共性。但是不同部门的应急需求各有特色，人民防空是和平时期积蓄国力、巩固国防的战略性工程，是增强国防实力、维护国家安全的战略举措，是应对多种安全威胁、完成多样化任务的重要力量。故为体现民防与城市应急管理的共性与个性要求、避免部门间的孤立与冲突，可以根据部门职能、现场情况将城市预案体系划分为综合预案、专项预案、现场预案和单项预案，避免一动而牵全身或者责任相互推诿。
二、明确民防在城市应急管理中的定位
民防在融入城市应急管理的过程中，需要理清自身与城市应急管理的关系，明确其在应急救援中的定位，做到有的放矢。民防工作角色定位在参谋部，是实践平战结合、承担民防职能、完成政府赋予防灾减灾任务的关键。民防部门承担部分防灾救灾任务应在城市应急管理的领导下，主要负责防灾救灾工作的规定、计划和组织协调，为城市应急管理组织指挥抗灾救灾提供相应保障，起参谋部和保障机构的作用，而不是战斗连队的作用。切忌不管在何种抗灾救灾场合充当老大，盲目充当指挥角色。充当服务角色，并不意味着放弃职责或者理解为降低自身地位，民防部门的服务，决不是无所作为，而应该在自己职责范围内，充分发挥自身的职能优势，强化服务意识，始终把自己处于服务的位置，牢固树立甘当绿叶的思想，密切配合有关部门，发挥其他职能部门所不能替代的作用，做好抗灾救灾工作，只有这样，民防工作才能真正体现自身地位，对本市防灾减灾工作作出较大贡献。因此，人民防空在融入城市应急管理的过程中，要从其工作职能出发，既要突出民防在应急管理的地位和作用，又要防范职能的越位和缺位。正确处理两者的关系，不能喧宾夺主，也不能妄自菲薄。
三、完善体制
长期以来，民防部门与城市应急管理机构的运作相对独立，这些部门的应急系统也一直处于分散管理、各自为战的状态。发生紧急事件后，部门之间无法进行很好的配合与协调，也就不能形成统一的指挥协调、资源整合和信息共享机制。本文认为归根结底是条块分割的体制问题。目前，我国电子政务建设的一个典型特征是条强块弱，如何在条块建设不平衡的体制下，加强部门间的信息共享与业务协同，是当前推进人民防空融入城市应急管理所面临的一个严峻挑战。如果希望所有的体制问题解决好了以后，再去考虑融入城市应急管理系统的问题，那就等于陷入了一个鸡生蛋、蛋生鸡的两难选题。因此，推进民防融入城市应急管理，必须要正确面对体制不完善的问题。按照“ 互相尊重，平等开放，结构合理，统一高效、反应敏捷，优势互补，资源共享，互利共赢 ”的原则，打破部门壁垒，发挥各自优势和特色，加强部门协作与交流，有效整合人防部门与城市应急管理部门之间的公共救援资源，形成“一个平台，一份计划，一次会议、一次演练”，共建统一的信息化平台，每年制定协作工作计划，定期召开联动工作协调会议，定期举行两部门之间的应急救援联动演练，促进建立集中统一、反应迅速、权威高效的现代跨部门社会联动救援体制。科学的机构体制的完善，不但能使民防平稳的融入城市应急管理系统，而且能使民防的应急行为更加自觉和有序，从而产生巨大的协同效应。
在现有体制下，可以基于业务流程建立“专业联盟”。也就是，基于现有的权力分配结构，搭建一个最合适的、能够把人防指挥信息系统与城市应急管理平系统联动起来的应急指挥体系，建立动态的“专业联盟”。联盟生成之后，就要得到政府的授权，在发生突发事故时，执行相应的任务。比如：一个事件发生之后，联盟要启动预案，依据既定流程，根据人防部门的职能进行任务分配，人防部门调动并运用这些资源执行相应的任务，彼此之间分工明确，协调一致。事情结束之后，联盟自动解散，当再次发生事情时，联盟再次自动生成。
四、以资源融合带动民防融入城市应急管理
目前，苏州市人防已经构建了较为先进的指挥信息系统，能够实现图像显示、计算机网络、有线通信、短波通信、超短波通信、卫星通信、集群通信、高清视频会议、卫星电视、信息汇集与传送、应急评估系统、警报控制与发放、预案的管理和完善、指挥调度作业、应急资源管理和保障等功能。另外，还配备了机动指挥车和单兵图传用来采集灾害现场信息，科技含量高，功能先进，能够满足应急指挥需要。那么硬件基础设施建设完毕，是否就意味着可以融入城市应急管理，并能发挥作用呢？其实不然。这还面临着资源整合的问题。推进人民防空融入城市应急管理，关键在于整合资源。充分挖掘、合理高效地配置现有资源，贯穿民防融入城市应急管理的全过程。应急资源的整合是多方面的，本节主要以人防指挥信息系统为切入点，完善资源整合，做到高度统一、有效指挥、紧密配合、快速反应，最终形成应对突发事件的整体合力。
随着人防指挥信息系统融入应急管理系统，两系统之间的信息交互会越来越频繁、越来越密集，系统之间标准不统一的问题也就暴露出来。为了保证两系统之间信息传递的畅通，真正实现联动，需要从系统硬件、应用子系统、信息资源三方面进行融合。
（一）系统硬件融合
目前，虽然已经建立了省、市、区县之间的人防系统内部网络，但大多数没有通过政府网络建立网中网。因此，在人防指挥信息系统与应急管理系统之间首先要建立专网专用，并和原系统固有网络完全兼容，保障两系统之间通信的实时性。专网具有较好的保密性，能有效防止外部入侵，相对于公网较安全，受到的冲击或攻击较少，生存能力高；网络带宽能得到保证，能够使指挥人员及时获得足够的信息支持并迅速做出决策，适应应急现场指挥的需求。特别是处置重大突发事件的时候，专网显得尤为重要。当前形势下，可以通过有线专用线路、光纤、超短波、集群或者卫星通信的方式实现两系统的互联，为实现语音、数据和图像的互联互通、信息的共享与应用协作等功能建立“康庄大道”。这点已经在省、市以及区县人防指挥信息系统的长期互联互通中得到验证。当然，还可以利用当下比较热门的无线技术完善系统间的专用链路通道，这就需要自身需求结合理论以及实践来验证其实用性。
其次，人防指挥信息系统要加强与应急管理系统的协调，建立统一的硬件接口标准，为实现两系统之间语音、数据和图像的互联互通、信息的共享与应用协作等功能减少不必要的关卡。目前，国际和国内许多通信标准化组织都在从事应急通信相关标准的研究。但是我国的应急通信标准化工作刚刚起步，就拿卫星通信来说，涉及的内容很多，如空口、编码、硬件连接、波形、带宽等等，在国际上就没有统一的标准，因此建立卫星应急通信的统一标准任重而道远。故对于现有的指挥信息系统，退而求其次，可以考虑采用中间件等技术，形成不同技术体制信息“插座”与“插头”效果，保证系统之间实时、快速对接。
（二）应用子系统融合
人防指挥信息系统融入应急管理系统并不仅仅两方系统硬件上的简单连接，还牵扯到各应用子系统的统一。两系统都涉及到应急功能，具有相似性，但其需求侧重点不同，并且两系统的软件系统由不同厂家、不同程序人员编写，故要在求同存异的基础上进行融合。在业务方面，苏州人防指挥信息系统在视频监控子系统、应急预案子系统方面做得还不是很完善，在预测预警子系统、指挥通信子系统、现场指挥子系统等方面具有一定的优势。对于苏州人防指挥信息系统来讲，应该从自身实际出发，发挥优势、取长补短。
1.人防指挥信息系统在应用子系统融合中存在的劣势
（1）相比于城市应急管理系统，人防指挥信息系统中的视频监控子系统还不是很完善。我们可以结合城市应急系统中更加强大的视频监控子系统，整合各种图像信息资源，建立完善的图像信息网络，实现对管辖范围内重点地区、重点部位、重点路段和重要公共场所等的有效监控。另外，视频监控子系统在直观把握各类突发应急事件方面具有十分重要的作用。人防指挥信息系统可以利用城市应急管理系统的视频监控子系统，对突发事件实施全方位监测监控、识别，获取动态监测，跟踪事件发展状况，为后期的预案的完善提供情报基础。
（2）由于人防指挥信息系统的职能使然，其防空袭预案以及人员疏散等方面已经很到位，但是为应对突发事件制定的预案还存在很大的不足，因此通过借鉴应急管理系统在应对突发事件上的预案，完善人防指挥信息系统的预案库，并通过各种演练以及参与城市防灾救灾现场检验运用预案库来生成和优化事故处置方案及资源调配方案并迅速部署实施的能力。事件结束后，进行科学总结，进一步完善预案和方案，并制定更加针对性的演习方案，从而提高相关事件的应急处理能力。
2.人防指挥信息系统在应用子系统融合中存在的优势
（1）完善预测预警子系统，针对评估结果发布预警信息。防空警报战时用于人民防空，组织人员疏散时的告知，平时可用于抗灾救灾和突发事件情况下的灾情预报和紧急报知。通过预警和广播不仅可以提醒民众提前做好各种应对准备，也可以有效地降低民众不必要的恐慌。随着防空防灾一体化的不断推进，防空警报的功能将越来越齐全，预测预警子系统的运用也将日益广泛。
（2）根据人防指挥信息系统的特点，如果实现指挥通信子系统实现人防指挥信息系统、机动指挥系统和应急管理系统之间视频会议功能的无缝结合，提供点对点通讯、实时会议、多方交互等实际需求，便于领导和公共安全专家在第一时间内根据提供的突发事件现场实时的信息进行分析判定并做出相应的指挥调度。
（3）为了有效应对突发事件，苏州人防指挥信息系统还配备了机动指挥通信车以及单兵图传系统，机动性强且图像信息采集丰富，具备有线通信、卫星通信等方式，信息传递不受现场条件制约，便于领导和公共安全专家根据现场情况作出针对性的决策。值得一提的是，苏州人防机动指挥通信车自从组建以来参与了多次省人防、军分区组织的演习，具有较强的实战能力。随着机动指挥子系统融入到应急管理系统，必将大大提高应急管理系统的通信保障能力。
3.信息资源的融合
人防指挥信息系统和应急管理系统虽然在功能上具有相似性，但就目前体制来讲分属于不同的职能部门，各有不同的需求，而且系统间兼容和共享也不充分，有资源浪费和重复建设的现象，不可避免地产生了“信息孤岛、信息鸿沟”，如果全部推翻重来，浪费太大，也不现实，随之带来了已有分散异构的“信息孤岛”如何无缝融合的问题。解决该问题的思路是打破系统间的信息壁垒，进行信息整合。本小节主要从信息资源管理的整合以及信息资源交换共享两方面作了论述。
（1）信息资源管理的整合
信息资源管理就是要将不同类型的信息内容全部以数字化的方式妥善保存起来，并利用足够的信息、高效的查询手段对所保存的信息资源进行查询和检索，用数字挖掘的技术实现对数字内容的智能化分析处理，最终使得这些数字内容能够得到最充分的利用，不断地提升其价值。在人防指挥信息系统中除了基础的结构化数据，还存在大量的文档、图片、音视频等非结构化的数据，如果与应急管理系统融合后，数据的量以及复杂性更不可同日而语。面对如此繁琐的数据，需要采用内容管理技术的元数据的概念，对这些数据进行管理是非常务实的选择。值得一提的是，通过信息资源管理可以更加全面的把握各种突发事件、战略物资和人员的信息，这将为应急处置工作带来巨大的资源分析支持。
（2）信息资源交换共享
经过人防指挥信息系统多年的运行，从中不难发现信息资源的重要性。及时收集、传递和共享信息，能够纾缓危机，降低危机的损害；更重要的是，一旦出现灾难或危机，信息沟通和交换可以保证政府作出及时和准确的决策，协调各方处理事故的行动，因此在融入应急管理系统的过程中，进行信息资源的交换共享是紧迫和必要的。将人防指挥信息系统和城市应急管理系统都连接到一个服务器，负责权限的认证、消息的接收和发送、消息管理等功能，建立对等的消息传递机制实现两个系统间数据级的信息交换和共享。通过对信息资源的交换共享，还有利于人防指挥信息系统建立健全各类数据采集、更新、维护和服务机制，完善人防综合数据保障体系，把信息资源应用全面融入到战备值勤、训练演习、日常管理、防空救灾等各项工作中，推动信息资源的广泛利用。
硬件基础设施是“路”，各个应用系统是“车”，各类信息资源是“货”。没有“货”，再好的“车”再宽的“路”，也没有任何意义。因此，把数据工程建设摆到突出位置，通过丰富信息内容、促进信息共享、深化综合应用、强化信息安全，实现信息资源的优化配置与高效利用。
结束语：
综上所述，在融入城市应急管理的进程中，我们民防部门要处理好两者的关系，依据国家赋予的职能把握人防指挥信息系统在应急救援中的定位，不断完善组织机构的体制问题，逐步完成指挥信息系统的硬件整合、应用子系统整合以及信息整合，保证人民防空在城市应急管理中占有一席之地。这对人防来说是一个挑战，也是一个机遇。
（二○一一年十月二十五日） |
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