民生是人民群众生计所系,任何时候都不能等闲视之。特别是在当前经济发展出现困难的情况下，尤其要重视民生、服务民生、改善民生。作为履行战时防空袭、平时防灾害双重职能的民防部门，如何更多更好地提供民生安全的公共服务，切实保护好人民群众的生命财产安全？我们本着点面结合的原则，进行了广泛调研，了解掌握基层民防工作情况和人民群众的期盼，“发展民防、服务民生”的思路更为清晰。
一、防空防灾一体化的民防工作与民生休戚相关
民防作为一项关系国计民生的公益事业，其根本任务是组织人民群众进行战时防空和平时防灾救灾，保护人民生命财产安全，这是最基本的民生问题，是以人为本治国理念的生动体现。
（一）防空防灾一体化是社会经济发展的客观要求。随着城市化进程加快、信息化程度的提高，各种自然灾害、人为灾害和社会突发事件出现的频率越来越高、危害程度越来越大。08年四川汶川特大地震、今年日本大地震等事实表明，各种灾害已经成为影响经济社会发展的制约因素。因此，必须尽快建立防空防灾一体化的民防工作机制以保障社会公共安全。
（二）防空防灾一体化可以最大限度地保障民生安全。无论是战争灾害以及其它人为灾害还是自然灾害，虽手段不同，但其后果相同，都是危害人类生命财产、生存环境的，而在应急救援上两者具有许多共性。一是紧急程度相同。平时的灾害与战时敌人的空袭，都是在紧急状态下投入抢险救灾工作，发生的情况基本相似，保障手段基本相同，组织指挥程序基本一致。尽管部分灾害发生前有个由量变到质变的积累过程，个别的还有较明显的征兆，可预先采取有效的防护措施，避免灾害的发生，但大多数灾害是突然发生的，事先并没有明显的端倪可察。如四川汶川特大地震，从人们有所感觉到天崩地裂仅3秒钟。同样，敌人空袭前可能有战争爆发的迹象，可是，敌真正空袭时，通常要进行一系列的欺骗、佯动、干扰后才突然实施。海湾战争和科索沃战争中，虽然美军及多国部队在战略上公开宣战，但在战术上却利用夜间隐蔽突然地实施空袭。二是对策措施相似。从自然灾害与战争灾害造成的后果来看，在人员伤亡、建筑物倒塌、交通堵塞、水电中断、引起大面积火灾、煤气爆炸、有毒气体外泄、疫情暴发等方面是共性的，即都会形成复合型的灾害，是可以综合考虑对策的。三是涉及面广，投入大。自然灾害、战争灾害一旦发生，需要多个部门联合救援，涉及的部门多，需投入的人力、物力、财力多，需要统一协调指挥。所以说，防空与防灾的规划、指导思想、原则、方法和措施在许多方面是一致的。
（三）防空防灾一体化是突破当前减灾救灾体制的一个重要选项。在我国，当前还没有一个统一的灾害性突发公共事件管理部门，现行的灾害事故管理体制基本上是按照灾害事故的种类，由政府和其他社会机构分别承担，不同的灾害处置资源分散于不同行业，隶属于不同的行政部门管理。应急救灾的基本力量是军队和武警，灾后的善后工作主要依靠民政部门，组织机构是按业务分工各管一行。目前，公安、消防、交通、水利、卫生、地震等政府有关部门根据职责分工，都建有处置各种单项灾害的信息平台、预案和抢险救援队伍，为处理单一灾种事故发挥了较好的作用。但当发生涉及多个部门的突发公共事件时，往往以临时成立救援领导小组的方式来进行处置。如地震灾害、森林大火、暴雨洪水等事件，国家分别成立抗震救灾、救火、防汛抗洪等指挥部，紧急调动全社会或社会某些部门开展应急处置。与国务院相对应，县级以上地方各级政府也设有对口的灾害管理职能部门。这些部门受同级政府领导，在业务上又受上级对口职能部门的领导，以此构成了一个横向与纵向沟通相结合的管理体制。毫无疑问，这种单项灾害管理的模式有它的优势，各部门所管理的灾害与其日常职能基本一致，专业与行政对口，容易协调，可以集中专业力量，集中解决某种灾害问题。但是也存在着一些严重弊端：一是这种临时成立的领导小组，基本上都是阶段性的，事先没有相对完备的应急预案，也没有相对灵敏的指挥平台和相对固定的指挥场所。二是这种临时组织由于政出多门，难以统一规划、统一使用力量，不同程度地存在相互重叠交叉以及部门分割现象。特别是在协调各部门之间的关系时受到种种限制，给灾害处理工作带来许多不便。三是从救灾队伍的组织管理、救灾预案的制定，到灾害信息的交流、灾害的预报和预警，处于分散管理、各行其是的状态，造成资源浪费，效能降低。四是应急救援专业队伍建设薄弱，救灾力量主要依靠较少减灾训练的军队和没有经过减灾训练而临时动员的人民群众。五是这种临时性的机构多，疲于应付，既不符合精干、合成、高效的机构设置原则，也难以满足防灾救灾的需要。随着自然、社会状况的变化，灾害越来越以综合的形式出现，一灾多果、多灾一果、多灾多果的现象日益增多。“分散型”的指挥体制，“单一型”的救援队伍与处置现代条件下突发性、高难度、“复合型”的灾害已不相适应。因此，要改变这种现状，必须调整、充实、完善政府在应对灾害性突发公共事件方面的职能，建立统一、快捷、高效的突发公共事件应急管理机制。从这个角度讲，实行防空防灾一体化是十分必要的。
（四）防空防灾一体化在新形势下发挥越来越重要的作用。我国是一个幅员辽阔、人口众多、自然地理环境复杂的发展中国家，在构建和谐社会的进程中，经济社会发展正面临并将长期面对资源能源紧缺、群体性事件突出、社会就业压力增大等亟待解决的矛盾和问题，一些危害公共安全的突发事件、重大自然灾害和安全生产事故等不和谐因素也会凸现。和平建设时期的民防工作，在促进经济社会发展、开发利用地下空间资源、保护生态环境、缓解就业压力、应对各类突发公共事件等方面，发挥着越来越重要的作用。必须切实把防空防灾一体化的民防工作纳入构建和谐社会大局中谋划和思考，科学分析民防在影响社会和谐方面存在的矛盾和问题及其产生的原因，更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地调动人民群众参加民防建设的积极性，最大限度地保障人民群众所享有的防空防灾保护权利。
二、防空防灾一体化的民防工作进一步服务改善民生需要重点解决的几个问题
民生问题是人类社会生存发展的基本问题，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，是党和国家一切工作的出发点和落脚点。党的十七大报告浓墨重彩地阐述了我们党以人为本的执政理念和价值追求，把改善民生作为落实科学发展观、促进社会和谐的重中之重，强调要在科学发展中重视民生、改善民生，让人民群众更多享有发展的成果。我们必须从全局和战略的高度，深刻认识全面改善民生的重大意义，切实把思想和行动统一到省委的重大决策部署上来，为全社会提供更好更多保护生命、保护财产安全的公共产品和公共服务。
（一）尽快形成军事斗争人民防空应急能力，战时最大限度地保护好人民群众的生命安全。国家安全、人民安全是构建和谐社会的首要前提，而人民防空是减少战争灾害、保护国家和人民生命财产安全的一项国防准备工作。这也是民防工作的立身之本，必须着眼形势，加快准备，加速推进。一要按照集中统一、权威高效、运转顺畅、反应快速的要求，建立健全人民防空应急指挥体系。按照军地联合、人员精干、分工具体的要求，规范指挥程序，理顺指挥关系，确保一旦有情况，能迅速实现指挥体制的平战转换；细化完善应急行动方案，做到力量编成量化、行动部署到点、方法手段具体、保障措施明确；强化指挥场所、指挥手段建设，提高警报报知和预警能力。二要按照就地掩蔽与就近疏散结合、人员防护与目标防护结合的要求，加紧推进城市综合防护体系建设。加强疏散体系建设，落实必需的生活物资储备，确保战时疏散人口进得去、住得下、供得上；提高民防工程防护效能，充分考虑平战转换需要，预留好转换接口；落实交通目标、民生目标的防护措施，并综合采取伪装欺骗、障碍干扰等手段提高城市整体防空抗毁能力。三要按照平时应急、战时应战的要求，加强人民防空力量体系建设。编实建强人民防空专业队伍，做到“编组对象专业化、专业队伍合成化、机动保障摩托化、训练演练实战化”，努力形成快速反应、整体出动、协同作战的能力。
（二）坚持与城市化进程互为融合，努力在城市建设中同步协调发展。民防工作服务民生，就是要服从服务于经济建设大局，在城市建设“大盘子”中找准自己的位置，干好自己的事情。抓住城市基础设施建设机遇落实民防要求，是花小代价获取好效益的举措。按照国家提出的建设资源节约型、环境友好型和谐社会要求，做到“三个同步”。一是同步设计。根据军事斗争应急准备有关要求，在城市建设规划时，充分考虑民防因素，做到民防建设与城市建设同步规划。二是同步建设。民防建设与城市建设同步实施，就可避免重复动迁、重复开工建设。三是同步管理。随着城市规模的不断扩展，民防通信、警报等相关的防空设施建设也会同步延伸，这就要求对民防设施设备进行同步维护管理。这样，才能真正实现人防建设与城市建设同步协调发展。
（三）突出民防的社会公共性和公益性，强化民防工程的综合效益。一方面，要在民防工程的规划、选址、建设以及开发利用中，始终把握好民防的社会公共性和公益性，处理好战备效益、社会效益和经济效益三者之间的关系。民防工程的平战结合使用要服从、服务于经济发展和社会管理的大局。结合市政建设的民防工程，在开发利用过程中，要充分考虑市政功能的需要，发挥好民防工程的社会效益。由社会投资的公共人防工程，也要发挥好人防主管部门的作用，积极引导、监督其开发利用行为，为构建和谐社会服务。另一方面，要严格落实维护社会和谐稳定的责任制和消防、安全生产责任制，定期开展安全维稳排查工作，重点整治市政道路及重要地区民防工程的险情隐患。搞好民防工程普查和维修计划编制，掌握工程结构、设备设施等现状，制定并严格执行在用工程、早期工程的维护、维修、加固、改造及设备设施更新等计划。确保一方平安。
（四）积极推进地下空间开发利用与研究，促进城市土地资源节约和合理开发。民防部门作为城市地下空间开发的主要参与者和重要的管理部门，要积极推进地下空间开发利用的研究，与有关部门共同推动地下空间开发、规划、管理相关政策法规的出台，合理、有序、规范地开发利用地下空间，节约城市土地资源，促进优化配置和持续发展。
（五）注重加强民防应急管理体系建设，担负起社会突发事件的部分救援任务。结合当前民防建设实际，力所能及地承担突发事件部分协调和救援任务。在指挥平台建设上，按照防空防灾一体化建设和平战转换的要求，不断完善人防应急指挥管理体系，并将其纳入公共安全防控体系之中，合理配置省、市、县三级指挥、信息、通信等要素，做到既满足战时防空指挥要求，又能为平时应急灾害事故发挥作用。在避难场所建设上，制定紧急避难场所建设方案，在避难场所标进行图文标识，让群众了解避难场所的位置。在救援队伍建设上，抓好现有民防专业队伍训练的基础上，加强抢险救灾应急救援队伍建设，通过开展经常性演练和参与灾害事故应急处置，有效提高队伍的应急救援能力。
（六）切实提高民防公共服务质量，树立服务型政府部门形象。认真探索、创新民防公共管理模式，加快从管理型向服务型转变，在服务中实施管理，在管理中体现服务。
（七）着力抓好民防宣传教育培训工作，增强民众防灾救灾意识。民防宣传工作肩负着宣传党和国家关于民防建设的方针政策，团结和动员广大人民群众支持和参与民防建设的重要职责。对广大群众宣传防空知识，进行防护技能教育培训，强化群众防灾救灾意识，是服务民生的重要内容。
（八）主动融入社区服务体系，确保民防工作落实到具体人头。社区是社会的细胞，是城市经济、政治、文化和社会活动的基本单元，社区和谐是社会和谐的基础。民防工作进社区，可以使人民群众更好地了解疏散掩蔽、防护救援等知识，掌握自救互救、应急救援等技能，在自然和人为灾害发生时，最大程度地保护自己，真正体现以人为本。要把民防工作纳入社区工作范畴，纳入社区服务体系，做到有组织、有队伍、有阵地、有方案、有制度、有活动，扎实推进民防工作进社区。要将年龄适合、政治表现好、志愿从事民防事业，有一定专业技能的居民，吸收到志愿者队伍，并进行分类编组、科学管理、赋予任务、定期进行培训和演练，切实发挥民防志愿者在宣传防空防灾知识、组织疏散方案落实、维护民防工程管理、应急救援等工作中的作用。
（二○一一年十一月三日） |
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