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加快地下空间开发利用 努力开拓人防工程建设新局面

时间:2010-12-09 09:00 来源:苏州市民防局 访问量:
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    温州素有“七山二水一分田”之说,近年来,随着城市建设进程的加快,温州在人多地少的情况下,各级认真贯彻落实《 中华人民共和国 人民防空法》,紧抓结建工程不放松,市区人均防护面积居南京战区前列, 2007 年被评为全国人防工程建设先进单位。但自建工程建设至二十世纪九十年代以来一直停滞不前,尤其是一些专业人防工程几乎是空白。随着城市建设的发展和农村城市化进程的加快,城市与中心城镇的规划区扩大,城市结构框架由中心城区向城郊迅速拓展。党的十七大召开后,建设资源节约型、环境友好型社会已成为人们的共识。在新的历史条件下,人防部门注重研究地下空间开发利用,努力推进人防工程建设又好又快发展,是形势所趋、职能所系。
    一、开发利用地下空间的重要性与必要性
    加快地下空间开发利用,不但能增强城市的整体防护能力,同时对拓展城市发展空间,改善生产生活条件,优化美化环境,促进经济社会发展都具有十分重要的作用。
    (一)开发利用地下空间是加快人防工程建设的现实需要。人防建设是一项肩负国家利益、人民安全防患于未然的战略性工作,当今世界正处于大变革、大调整之中,和平和发展仍然是时代的主题,国际形势总体稳定,但霸权主义和强权政治依然存在,局部冲突和热点问题此起彼伏,全球经济失衡加剧,南北差距拉大,传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织。无论世界风云如何变幻,只要战争没有退出历史舞台,我们就应认真坚持“长期准备、重点建设、平战结合”的方针,充分利用和平空间和时间,按照“百年防空、年年防灾”的要求,有计划、有步骤地推进人防工程建设,做到平时准备与战时需要相结合,战时防空与平时防灾相结合。因此,抓好地下空间开发利用,扎实做好人防指挥、人员掩蔽、物资储备、医疗救护等专用工程和避灾点建设,是整体加快人防工程建设的需要。
    (二)开发利用地下空间是城市经济社会发展的客观要求。随着城市经济社会的不断发展,城市人口急剧增多,交通拥挤,地皮紧张,基础设施不足,生态失衡等问题日益突出。早在多年前,美国、香港等一些国家和地区,就提出了“向地下要地皮”、“向地下要环境”、“向地下要资源”的口号,地下商业街、地下停车场、地下公共设施随处可见。近年来,我国部分大城市结合城市建设修建了地下铁路、地下医院、地下商场和娱乐中心等,形成了比较完善的地下建筑体系。实践证明,结合人防建设,贯彻落实国办发〔 2008 〕4号文件促进人民防空与城市建设协调发展的要求,开发利用地下空间,使城市的部分功能由地上转为地下,可以为城市发展提供更多的空间和土地面积,节省城市建设征地和拆迁费用,减少因征地和拆迁而引发的社会矛盾;可以有效缓解城市停车难和路面交通拥堵等问题,减少交通事故;可以挤出更多的地面空间,进行城市绿化、公园扩建、休闲广场等生态设施建设,减少城市污染,提高城市的环境质量,增强城市的可持续发展能力。
    (三)开发利用地下空间是支援城市经济建设的重要举措。开发利用地下空间不仅具有战备效益,更具有社会效益和经济效益。1994年,我市人防办投资2000万元建设的华盖山人防工事,一层为交通隧道,使环城东路与县前头携手相连,分担了环城东路与解放路过多的车流量,缓解了该地段的交通拥挤状况;二层为步行商业街,160多个摊位,既方便市民出行,又方便市民购物,并为几百人提供了就业岗位,每年上交各种税费200余万元。70年代初,为备战而挖的人防工事,近几年大部分开发用于储存香蕉、海蜇等农副产品。 2003 年牛山人防一、二期工程开发做为温州市化工产品的仓库,解决了化工产品无处存储的问题。同时,地下空间还具有恒温等特性,不仅可以保持产品质量,还可以降低生产成本,减少资源浪费。目前,我市地下空间开发利用已加快步伐,占地××平方公里,地下空间开发总量×××余万平方米的滨江大型地上、地下综合商务区进入设计优化阶段。
    二、地下空间开发利用存在的主要问题与原因
    我市开发利用地下空间起步迟、基础弱,大多县(市)开发利用还处在空白点。主要问题和原因表现在四个方面:
    一是认识偏差。地下空间资源开发有其独有的特点,主要是投资大,加之温州又是软土地基,受开发地理位置和交通环境的限制,施工难度大,在城市发展过程中仍然采取传统做法,向高空发展,向城郊拓展,忽视并放弃了对地下空间的开发利用;有些人对人民防空的地位和作用认识不清,存在“无战论”、 “无用论”、“无功论”的思想,把人防工程简单的理解为战时防空。由于受上述理念的影响,致使温州本应开发利用的地下空间没有开发利用,例如很多的城市广场、公园和绿地都留下了历史的遗憾。
    二是规划滞后。建设未动,规划先行。而在城市建设高速发展,城区面积不断扩大,城市化进程明显加快的今天,地下空间开发利用规划应与地上总体规划协调发展。而现实是各级对编制城市地下和周边山体空间开发利用的规划重视不够,编制工作滞后,严重制约着人防工程建设。重地面建设,轻地下建设,地下空间开发利用的规划没有纳入城市建设总体规划。
    三是资金不足。人民防空工程建设属于国防工程建设和社会公益事业建设, 2003 年,国家四部委颁发《人民防空工程建设管理规定》,倡导人防工程建设实行投资主体多元化,鼓励、支持社会、集体、个人通过多种途径,投资进行人民防空工程建设,但在《物权法》颁布前,由于地下建筑物的产权不明晰,社会多元化投资的渠道没有真正形成。有些县(市、区)重点工程项目多,投入大,人防部门收取的易地建设费又有限,不可能有过多的经费投入人防工程建设,影响和制约了地下空间的开发利用,
    四是缺乏政策支撑。地下空间开发利用是一项复杂的系统工程,需要多部门的支持配合,而我国现行实施的《城市规划法》、《土地管理法》,对开发地下空间规划红线如何划定、土地如何划拨没有明确规定;对地下空间资源、设施的保护,地下建筑技术标准、质量标准和建筑规范,城市地下空间开发利用的主管部门等问题还没有作出具体的规定,尤其是国土资源部〔 2007 〕第39号令公布后,对开发利用地下空间和山体资源建人防工程是否也要招拍挂政策不明确,会对多元化投资产生重大影响。由于政策不明确,审批难操作,有时出现无人过问的状况。
    三、加快地下空间开发利用的方法与途径
    社会经济发展,城市进程化加快,人防职能的转变,为开发利用地下空间提供了有利条件:一是随着人防向民防体系的进一步建立完善,各级政府和人员对人防工程的重要性有了新的认识,为地下空间的开发利用提供了思想保证。二是 2007 年我市生产总值2157亿元,财政总收入293.3亿元,城市居民人均可支配收入2 4002 元,具备了开发利用地下空间的经济实力。三是温州地少山多,近年来,旧城区不断改建,新城区不断扩大,土地资源日趋紧缺,为开发利用地下空间提供了机遇。四是国外和我国北京、上海等大城市开发利用地下空间的实践为我们开发利用地下空间提供了宝贵经验和技术支撑。
    新的历史时期,加快地下空间的开发利用,充分发挥其战备效益、社会效益和经济效益,人防部门责任重大、使命光荣。当前,急需努力的几方面工作:
    (一)加强宣传,提升理念,努力营造地下空间开发利用的良好环境。各级人防部门要把开发利用地下空间资源的宣传作为一项重要工作来抓,紧扣时代脉搏,不断加大宣传力度,扩大社会影响,努力形成全社会热心支持、积极参与的良好局面。一是宣传对象要有广泛性。首先要重点做好领导干部的宣传。人防工程搞不搞,关键看领导。人防部门要利用召开会议、汇报工作、党校培训的契机,向当地党委、政府领导宣传地下空间开发利用的重要意义,以引起领导的关注和重视;邀请人大代表、政协委员视察检查人防工作,扩大人防影响。只要领导重视,代表委员们支持,加快地下空间开发利用才能形成领导的共识。其次要加大对重点部门的宣传。发改、规划、建设、土地等部门是人防工程建设的重要部门,要加强人防法律、法规的宣传,使其按照法律、法规赋予的职责,各司其职,各负其责。第三,要面向社会各阶层广泛宣传。人民防空建设是利国利民的社会公益事业,它需要全社会的理解支持,需要社会各界力量参与建设。因此,我们在做好人防宣传教育“五进”的同时,更要注重做好“避暑纳凉、让洞于民”的民生工作,让市民真正感受到地下空间开发利用的实惠,以营造全社会关心、支持、参与人防工作的良好氛围。二是宣传内容要有针对性。要围绕忧患意识、责任意识、创新意识开展对地下空间开发利用的宣传。认真抓好《人民防空法》和国务院、中央军委4 号文件的学习贯彻,切实使各级政府履行法律法规规定的职责,及时解决人防建设中的重点难点问题,把人防建设和开发利用地下空间作为创业富民、创新强市的组成部分来推进和完善,作为经济建设和社会事业发展的重要方面给予支持和重视。要加大国内外对地下空间开发利用典型经验的宣传力度,加强经济社会发展和安全形势教育,努力使各级各类人员充分认识地下空间开发利用的重要性、紧迫性和可行性。三是宣传形式要有多样性。采取多媒体电视专题片、广播、报刊、挂图展览、实地参观、典型介绍、专家讲座等形式,增强宣传效果,为加快地下空间开发利用奠定坚实的思想和理论基础。
    (二)科学规划,统筹建设,努力加快地下空间开发利用的步伐。规划是基础性工作,也是源头性工作。良好的规划不仅能够优化地下空间开发利用的布局,而且可以促进整个城市未来的发展,避免重复性建设。一要高标准编制地下空间开发利用专项规划。建议由市、县两级规划主管部门牵头,邀请有关专家、学者对城市建设总体布局、人口分布等情况进行全面分析,对城市附近山体进行综合勘察,根据《城市总体规划》,按照人防建设与城市建设同步进行的原则,编制地下空间开发利用专项规划。当前,尤其要把已规划尚未建的公园、绿地、广场地下空间以及交通便利且靠近城镇工业区的山体资源的开发抓紧列入专项规划。专项规划应具有前瞻性、实用性和可行性,通过政府审议批准并纳入城市总体规划,使规划具有法律效应,用以指导并规范地下空间的开发利用。二要高质量搞好地下空间开发建设。地下空间开发建设既要统筹人防战备需求,又要统筹平战结合开发利用。在开发建设过程中应重点把好三关:把好设计项目的审批关。对地下空间整体建筑的安全性、空间利用的高效性、设施设备的共享性、施工工期的合理性和建设资金的节约性等进行研究论证,对不符合人防和开发利用要求的设计项目杜绝审批。把好施工单位的资质关。为确保工程建设质量和施工安全,对参与投标的施工单位的技术力量、管理水平、业务能力、经营规模、诚信程度进行认真审查。把好工程建设的质量监督关。聘请有资质的监理单位实施现场随时监督,人防部门的监督人员落实跟踪监督,凡发现不符合施工图纸和施工方案要求的,一律责令整改。三要高效益发挥地下空间开发利用的功能。根据规划和当地城市经济社会发展实际,可将地下空间开发为地下商场、地下交通、地下停车场、地下仓库、地下医院、地下休闲娱乐场所等等,以最大限度的提升地下空间开发利用的整体价值。对已开发的地下空间工程加强管理,推向市场充分利用,实现高额的经济效益和社会效益。
    (三)完善政策,积极引导,努力拓宽地下空间开发利用的保障渠道。地下空间开发利用不仅因为阴暗、潮湿的地理特点,还受交通、排污、防汛、防涝等诸多因素的制约,投资大、周期长、收益慢,如果单纯依靠政府投资很难加快地下空间的开发建设。因此,人防部门应转变经营理念,创新投资机制,制定相关政策,调动社会资金投入地下空间的开发利用。一要政策优惠引导。鉴于我国目前地下空间开发利用的实际,人防部门要主动当好政府的参谋,积极为政府建言献策,协助当地政府制定相应的优惠政策和鼓励措施,包括土地政策、产权使用政策、税收政策、贷款政策等等。以人防工程的优惠政策引导社会力量参与建设,创造良好的投资环境,激发社会的投资热情。二要拓展融资渠道。当前,加快地下空间开发利用,单纯依靠政府财政划拨经费远远不能满足建设需要。要保证地下空间开发利用快速、健康、持续发展,人防部门应认真领会 2001 年中央9号文件精神,克服“等、靠、要”思想,按照市场经济规律办事,敞开“洞门”,招商引资,采取谁投资、谁使用、谁受益的原则,吸引社会资金以独资、合资、合股等形式投资地下空间的开发利用,加快开发利用的建设步伐。三要带头投资建项目。在广泛动员社会,吸收社会资金,把投资主动权交给市场的情况下,人防部门应加大执法力度,规范办事程序,严格按国家和省办规定,做好人防易地建设费的收缴工作。要加强易地建设费的使用管理,做到专款专用,带头投资推进地下空间的开发利用,发挥好人防部门的表率作用,减轻政府的负担。
    (四)强化管理,明确责任,努力加强地下空间开发利用的组织领导。建出项目,管出效益,尤其是地下空间开发利用涉及各个部门和各个方面,必须建立强有力的组织管理体制和适应市场经济要求的运行机制,才能保证其健康发展。一是健全机构,组织到位。地(市)应成立地下空间开发利用管理机构,明确开发利用管理的职能部门,管理机构由市领导担任组长,成员由人防、发改、规划、土地、建设、财政、市政、交通、消防等单位组成,主要负责地下空间开发利用的规划与管理,协调开发过程中的相互关系,处理项目建设中出现的重大问题,制定地下空间开发利用的优惠政策,做好开发项目的登记备案等工作。常设机构设地(市)人防办,负责组织机构的日常事务工作。二是建章立制,规范到位。当前,从我市开发利用地下空间的情况看,存在政出多门、标准不一、管理不规范、效益低下等问题。为此,我们要按照《人民防空法》和 2001 年国家人防办颁发的《人民防空工程维护管理办法》、《人民防空工程平时开发利用管理办法》, 2003 年国家四部委颁发的《人民防空工程建设管理规定》,结合本地实际,制定与现行地下空间开发利用和管理法规相衔接的标准规范、技术规范和管理规范,提高地下空间开发利用和管理的科学化、制度化、规范化水平,促进地下空间开发利用和城市的可持续发展。三是明确目标,责任到位。对地下空间开发利用的主体为地方政府,主要责任部门为各级人防办。地(市)人防办应制定地下空间开发利用目标管理规定,并列入年度工作目标任务,年初与县级人防部门和有关单位签订安全管理责任书,年终组织考核评比。县级人防部门具体负责地下空间开发利用的组织实施,指导相关单位做好开发利用和维护管理工作。通过一级抓一级,层层落实责任制,形成上下联动、齐抓共管的工作格局。
    加快地下空间开发利用,是城市经济飞速发展和城市空间需求急剧增加的客观要求;是增强城市防护能力、增加就业岗位、缓解交通拥堵、改善城市环境的重要措施;是贯彻落实科学发展观,建设资源节约型、环境友好型社会的必由之路。我相信,通过各级的共同努力,开发利用地下空间的共识将会有新的提升,项目将会有新的增加,综合效益将会有新的提高,人防事业将会有更新的发展。
 

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