加强人防工程建设质量管理之我见

　　人防工程建设质量管理是以保证工程质量、保护人民生命财产安全为宗旨，以贯彻人防法规、执行建设标准、确保工期、控制投资、增进效益为内容，构成人防工程建设管理之核心，在落实对台军事斗争人防工程准备中具有至关重要的作用。本文以安徽省为例，试就加强人防工程建设质量管理问题谈点粗浅认识。
　　一、人防工程建设质量管理的内涵
　　人防工程建设质量管理内涵可分为狭义、广义两类。狭义是指人防工程建设过程中，有关单位和人员依据技术法规实施的与工程优劣程度相关的约束、过问和干预。广义则包括与人防工程建设优劣程度相关的政府导向、市场规则、行政审批、程序控制、技术约束、执法监察等。从加强人防工程建设质量管理的角度，后一种解释更为恰当。它为坚持“百年大计，质量第一”的原则，以及保障人防工程建设质量和深入研究如何加强人防工程建设质量管理开阔了思路，并提供了基本要素和指导依据。
　　人防工程的建设与城市建设、房屋建筑、工业建筑、水利工程、电力工程、交通工程、信息工程等相比，其质量管理具有以下的特点：
　　一是政府推动——政策性。根据新时期积极防御军事战略方针以及高技术战争的特点，国家制定了指导人防工程建设的政策措施，颁布了人防工程战术技术要求和人防工程建设强制性标准。这些政策措施和技术性法规的贯彻执行是以法律即《人民防空法》为保障的，是国家意志的体现，是“血与火”教训的经验总结，也是检验人防工程建设目标任务落实和建设项目优劣程度的依据。人防工程建设事关国家安全和人民安危，所需投资大、建设周期长，虽然有的人防工程可以平战结合使用，但由于“效费比”因素，目前在我国中西部地区如安徽，主要靠国家和地方政府从政策上和行政上进行推动。
　　二是质量效益——预期性。人防工程建设质量管理，是以确保未来战争使用为前提的。只有平时修建合格工程，在未来可能发生战争中才能有效地掩蔽人员和物资，防范和减轻空袭危害。不发生战争，人防工程的防空袭效益则无法体现。因此，修建人防工程作为一项战备措施，除了具有一定的遏制战争爆发的防御性威慑外，其质量管理效益只有在战火中才能显现出来，属于预期可能产生的效益。
　　三是保护生态——天然性。在人口稠密的城市优质快速地修建人防工程，有利于促进开发利用城市地下空间资源和保护生态环境。人防工程能够融入城市建设，许多人防工程设施可以与城市基础设施和民用房屋建设同步配套实施，产生防空、抗震、便利交通、保护生态等综合效益，符合现代城市的发展方向。如：结合地面建筑修建的防空地下室；结合绿地、广场修建的地下人员掩蔽部、物资库、车库；结合基础设施修建的地下立交、过街道以及采取防护措施的隧道、地铁等。可见，人防工程建设自身蕴含开发利用城市地下空间因素，人防工程建设质量管理能够与城市建设工程质量管理有机结合，建设寓于生态保护，防空寓于城市开发，相得益彰，具有天然的联系。
　　二、人防工程建设质量管理的现状和问题
　　人防工程建设质量管理，据对安徽部分人防重点城市调查，目前喜忧参半，形势总体趋好，但问题也很突出。
　　形势趋好表现在以下几点：
　　1，社会环境和政策环境较好。当前，人们普遍对世界政治、军事形势和台海局势的演变，有了比较清醒的认识，防空意识增强，搞好人防工程建设质量管理的社会认知度提高。同时，人防工程质量管理法规制度逐步健全，有法可依，有章可循。如：《中华人民共和国人民防空法》、《建设工程质量管理条例》、《人防工程建设强制性标准》、《安徽省实施〈人民防空法〉办法》等法律法规和国家人防办人防工程施工图审查、质量监督、建设监理等规定相继出台，从不同的层面规范了人防工程建设质量管理。
　　2，质量管理范围依法逐步拓展。随着人防工作的改革和发展，结合城市新建民用建设修建防空地下室（以下简称“结建”）已成为人防工程建设的主要途径。人防工程建设质量管理也出现了由人防重点工程向“结建”工程拓展的趋势。从安徽设防城市的情况看，发展快的已全面介入“结建”工程质量管理，基本能够从项目报建审批源头抓起；发展慢的仍停留在人防只管人防自建重点工程的阶段；约有50%的城市处在刚刚介入“结建”质量管理的状况。“结建”质量监督方式，主要靠执法监察。
　　3，开始融入城市建设质量管理体系。根据国家行政审批制度改革的要求，安徽各市相继组建了行政服务中心，其中包括人防工程审批的城市，已占全省人防重点城市的70%。这为依法规范人防工程建设行政审批，促进保质保量修建人防工程，提供了良好的契机。
　　纵观安徽人防工程建设质量管理存在的问题，归纳起来主要有四个方面：
　　一是思想观念滞后。当前，安徽人防工程建设的重点已经转到了“结建”上，人防工程建设与城市建设相结合也已摆上议事日程，但在一些城市仍有不少同志对人防工程建设质量管理的认识，仍局限在人防主管部门负责修建的重点工程上，忽视对“结建”工程建设质量的管理。有的城市甚至连“结建”任务都难以落实，新建城区、开发区、工业园区不考虑人防工程建设，有空无防，令人堪忧。
　　二是管理力量薄弱。人防工程建设质量监督管理机构尚不健全。目前人防重点工程的施工图审查和“结建”行政审核审查，主要由经人防主管部门考核认定的人员或邀请专家承担。各设防城市人防主管部门的人防工程施工图审查人员和质量监督人员比较少，“结建”工程施工图审查和质量监督的委托承办尚未形成制度。有的城市“结建”工程建设质量管理处在失控状态。总的看，人防工程建设质量监督管理承办机构和人员不够落实，力量薄弱，与实际需要差距较大。
　　三是执行标准不严。人防部门组织建设的工程，质量标准执行较好。但“结建”工程的数量标准和质量标准把关不严。有的城市“结建”项目不经人防部门审核，不办人防工程质量监督手续开工兴建，致使不建或者不按标准修建防空地下室的现象严重。全省除少数城市“结建”已建面积约占应建面积的70%左右外，多数城市在30%以下。约有50%的设防城市把人防工程易地建设费纳入建设工程“一站式”收费，人防部门未能参与管理，至使相当一部分应建防空地下室项目以收费代替。有的城市虽然修建了一些地下室，但不符合人防工程质量要求，不能用于防空，浪费了地下防护空间资源。
　　四是“结建”质监关系不顺，执法成本高。“结建”质量监督目前基本上随地面建筑一并实施，但其承办机构不向人防主管部门负责。人防主管部门对其质量监督行为能否保证执行人防工程强制性标准缺乏应有的制约。目前人防主管部门对“结建”人防工程的建设质量管理，主要靠执法监察，工作量大，成本高，效果欠佳。这些问题严重地制约了人防工程的发展速度，也影响了人防工程的建设质量。
　　三、加强人防工程建设质量管理的若干对策
　　人防工程建设质量管理经过几十年的发展，形成了一些较好制度和成功做法，但真正纳入法制化、规范化目前仍处于起步阶段。在各级党委、人大、政府和军事机关的重视下，经过各级人防主管部门及有关部门的积极工作和广大人民群众的积极参与，安徽人防工程的发展速度和建设质量不断提高。当前需要研究和探讨的是如何依法加强人防工程的建设质量管理，加快法制化、规范化进程，以适应我国“入世”后按世贸组织规则运行的新形势和对台军事斗争人防工程准备的需要。
　　第一，转变管理观念。人防工程建设质量管理范围应当定位在包括“结建”工程在内的全部人防工程。人防工程质量管理环节应包括从源头到竣工的全过程。如项目审批、施工图审查、质量监督、竣工验收和执法监察等。因此，在管理观念上需要跳出单纯地对人防指挥工程和公用工程建设进行质量监督小范围，进入面向全社会的人防工程建设质量监督大市场，拓展工作视野；跳出人防部门单独直接实施质量监督传统模式，构建人防主管部门负责组织，委托机构具体承办的现代质量监管行政体制，提高工作效率；跳出单一的专业技术性的管理，探索专业技术与行政执法相结合，全方位实施人防工程质量管理，确保建设标准落实。
　　第二，加快建章立制。争取通过政府立法，明确人防主管部门与其他有关部门在人防工程建设质量监督上的管理责任，建立相关制度。主要制度有三个：一是民用建筑项目会审制度；二是人防工程施工图审查制度；三是人防工程建设质量监督制度。其中，民用建筑项目会审制度应有人防主管部门参与，并明确规定城市新建民用建筑项目未经人防主管部门审查，其它有关部门不得核发规划许可证和批准施工。人防工程施工图审查和人防工程建设质量监督可以由人防主管部门考核认定的设计审查和质量监督人员承办，也可由人防主管部门委托具有相应资质的相关机构承办。但被委托的机构必须向人防主管部门负责，并承担执行人防工程强制性标准和设计规范的法律责任。
　　第三，落实机构人员。省级人防主管部门和省会城市、区域性中心城市应单独设立人防工程施工图审查机构和质量监督机构。不具备单独设立机构条件的城市，可根据实际情况采取派员或委托的形式落实人防工程施工图审查和质量监督机构。单独设立的机构，人员可以由组织委派，也可以公开招聘或建立人才库根据项目抽取人员等。灵活地运用松散与紧密相结合，固定与临时相结合等多种形式，落实质量监督和施工图审查人员。人防工程质量监督机构和施工图审查机构，是人防主管部门所属（委托）的履行行政管理职能的事业单位（中介机构），代表人防主管部门依法实施人防工程建设质量管理，向人防主管部门负责。人防主管部门单独设立机构的，其经费来源应参照建设部门的同类机构的办法解决。人防主管部门可在机构开办及业务经费方面给其一定的支持。
　　第四，分级分类管理。人防指挥通信工程和公用人防重点工程的施工图审查和质量监督必须由人防主管部门的相关机构承担。“结建”人防工程的施工图审查和质量监督，既可由人防主管部门的相关机构承担，也可随同地面建筑一并由经人防主管委托（或派员）的具有相应资质的建设工程相关机构承担。省、市人防工程建设质量监督管理机构的管辖范围，按工程类别和规模划分。
　　第五，组织业务培训。人防工程建设质量管理是一项专业性很强的工作，同时也是一项政策性、政治性很强的工作，应认真组织人员培训，及时更新知识，高标准，严要求。人防工程建设质量管理人员不仅应当掌握工程建设规范、标准，了解新技术、新材料，也应掌握人防法律法规、相关法规以及行政执法程序和规定，更要确立强烈的政治责任感和对人民生命财产安全高度负责的工作态度，从而培养和造就一支高素质的队伍，确保任务完成。
　　第六，健全各项制度。如：民用建筑防空地下室建设意见书核发程序制度、人防工程施工图审查批准制度、人防工程质量监督方案的制定与审批制度、人防工程质量等级审定和竣工验收备案制度、人防工程质量事故报告及处理制度和质量管理错案责任追究制度等等。
总之，随着人防工程建设的法制化和投资主体多元化、建设行为市场化，人防工程建设必将与市场经济的发展和城市现代化建设融为一体。人防工程建设质量管理工作应积极适应新的形势，抓住机遇，开拓进取，发挥优势，依法办事，不断提高人防工程建设质量管理水平。